Le système des retraites en France et la « réforme Delevoye » : un enjeu social et politique crucial



Un peu d’histoire…

Un des premiers systèmes de retraite d’ampleur significative en France remonte à la révolution de 1848 où l’ensemble des fonctionnaires (civils et militaires, beaucoup moins nombreux qu’aujourd’hui), bénéficient alors d’une retraite par répartition (départ à 60 ans, 55 pour les travaux pénibles). Le secteur privé voit apparaître des sociétés de prévoyance, mais celles-ci ne concernent en 1890 que 3% des ouvriers. Jusqu’en 1910, des caisses de retraite particulières sont constituées chez les mineurs, cheminots, travailleurs des arsenaux (les futurs régimes spéciaux).

Sous la pression des luttes ouvrières et syndicales et de l’essor du mouvement socialiste, une loi sur les retraites ouvrières et paysannes (ROP) est votée en 1910, mais il s’agit principalement de retraites par capitalisation qui ne bénéficient qu’à 3 sur 8 millions de salariés, pour une population totale de 40 millions. En outre, l’âge de départ donnant droit à cette retraite est de 65 ans, âge atteint par seulement 8% de la population ! Après la première guerre mondiale, le débat s’intensifie autour de la question de savoir qui doit gérer le système de retraite : Etat, syndicats, patronat ou encore sociétés mutualistes ? Par ailleurs l’équilibre financier du système est menacé par les problèmes démographiques (allongement de la durée de vie, faiblesse des naissances).

Si le gouvernement du Front Populaire (1936-1937) adopte un certain nombre de mesures sociales emblématiques (durée du travail hebdomadaire ramenée à 40h, congés payés, conventions collectives,…), la question des retraites, qui a fait pourtant l’objet de pas moins de 24 propositions ou projets de loi entre 1936 et 1939, ne débouche que sur la retraite des mineurs à 65 ans.

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, lors de la Libération, le rapport de forces entre les partis de droite et le patronat d’une part, qui se sont beaucoup compromis dans la collaboration avec l’occupant nazi (nationalisation de Renault), et les syndicats et partis de gauche (notamment le parti communiste qui regroupe alors 28% de l’électorat) d’autre part, est clairement à l’avantage des premiers.

Fruit de ce rapport de forces, le système de retraites tel que nous le connaissons aujourd’hui est associé à la création de la Sécurité Sociale. Ambroise Croizat, ministre communiste du travail du gouvernement provisoire entre 1945 et 1947, est alors chargé de la mise en œuvre du programme du Conseil National de la Résistance (CNR) et notamment de la mise en place d’un système national de protection sociale, incluant un système de retraites. Cet acte fondateur fait l’objet de trois ordonnances en 1944 et 1945.

 

Le système de retraites aujourd’hui

Même s’il a connu de nombreuses évolutions, sur lesquelles nous reviendront plus loin, la structure et l’organisation générale du système de sécurité sociale mis en place au lendemain de la Libération et qui est à la base du « modèle social » français aujourd’hui attaqué par les libéraux, est constitué de quatre branches gérées par quatre caisses différentes. Selon le Projet de Loi de Finances de la Sécurité Sociale (PLFSS 2020), en cours de vote par le parlement, la répartition de ces quatre branches est la suivante (voir tableau et graphique).





  • La Caisse Nationale d’Assurance Maladie (CNAM) gère les dépenses maladie à hauteur de 212 Mds d’euros environ, soit 41% du budget total de la sécurité sociale, qui s’élève à environ 500 Mds d’euros.

  • La Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF) qui gère la branche « famille » à hauteur de 50 Mds d’euros (10% du budget).

  • La branche « accidents du travail et maladies professionnelles » pour environ 14 Mds (3% du budget).

  • Enfin la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (CNAV) qui gère l’ensemble du système général de retraites pour un montant de 236 Mds d’euros, soit près de la moitié du budget de la sécurité sociale (46% exactement). Cette proportion a d’ailleurs sensiblement augmenté ces dernières années, principalement en raison des évolutions démographiques (augmentation relative de la part des seniors dans la population totale).

Le système de retraites est fondé pour l’essentiel sur le principe de répartition (qui s’oppose aux retraites par capitalisation), selon lequel les cotisations sociales des actifs servent à payer en temps réel les pensions versées aux retraités. Il constitué de trois grands pôles :

  • Le secteur privé incluant la retraite de base (CNAVTS) et les retraites complémentaires (Agirc-Arcco).

  • Les régimes autonomes des artisans, commerçants, professions libérales, mutualité sociale agricole, etc.

  • Le secteur public. Tandis qu’existe une caisse commune aux fonctions publiques territoriale et hospitalière, pour les fonctionnaires d’Etat c’est l’Etat lui-même en tant qu’employeur qui verse les pensions de retraite.

A noter par ailleurs l’existence de régimes spéciaux (SNCF, RATP, EDF-GDF,…) existant parfois depuis très longtemps, mais qui ne concernent globalement que 3% des assurés. Il existe également des systèmes collectifs ou individuels de retraites complémentaires par capitalisation (PREFON, IRCANTEC, RAFP, PERP,…) très favorisés fiscalement par les gouvernements qui se sont succédés depuis une quinzaine d’années, mais qui restent encore pour l’instant très minoritaires, car seulement accessibles à des salariés au niveau de vie élevé voire très élevé (exemple des « retraites-chapeau »).

L’évolution du système depuis 1945 : une longue succession de réformes « paramétriques ».

Le système de retraite décrit ci-dessus a connu depuis sa création de nombreuses réformes/contre-réformes que l’on peut qualifier de « paramétriques » c’est-à-dire jouant sur les différents paramètres du système (âge de départ à la retraite, durée de cotisation, montant des cotisations salariales ou patronales,…), sans remettre fondamentalement en question par exemple le principe de répartition. Les principaux jalons de cette évolution sont les suivants.

  • 1953. Première tentative d’aligner les régimes spéciaux (mineurs, cheminots,..) sur le régime général, abandonnée suite à des mouvements de grève.

  • 1971. Loi Boulin faisant passer de 120 (30 ans) à 150 (37,5 ans) le nombre de trimestres pour bénéficier d’une retraite à taux plein.

  • 1973. Crise économique (choc pétrolier) : la hausse du chômage pèse sur la rentrée des cotisations et met en difficulté le système.

  • 1982. Sous la présidence de F. Mitterrand, les lois Auroux accordent le droit à prendre sa retraite à 60 ans pour 37,5 annuités de cotisation.

  • 1993. Réforme Balladur lancée au pas de charge qui concerne le secteur privé : passage de 37,5 ans à 40 ans de la durée de cotisation, augmentation de 10 à 25 ans de la durée de carrière de référence, indexation des retraites sur l’évolution de l’inflation et non plus sur celle des salaires. Rate son objectif d’équilibre financier du système ;

  • 1995. Le plan Juppé qui vise à s’attaquer aux régimes spéciaux de retraite et à l’alignement de la fonction publique sur le régime général échoue face à un mouvement de grève prolongé, notamment dans les transports.

  • 2003 : la réforme Fillon. Instauration pour tous les régimes d’une transition progressive de la durée de cotisation vers les 42 ans. Passage de 37,5 à 40 ans pour les fonctionnaires. Création de nouveaux produits d’épargne individuels (PERP) et collectifs (PERCO) visant à développer les systèmes par capitalisation. Cette loi est passée malgré les nombreuses manifestations.

  • 2008 : entrée en vigueur de la réforme des régimes spéciaux, consistant à aligner à terme la durée de cotisation des agents SNCF, RATP et EDF-GDF sur celle du privée et de la fonction publique.

  • 2010 : la réforme Woerth, motivée par l’impact négatif de la crise financière de 2008 sur le financement du système de retraite (rapport du Conseil d’Orientation des Retraites, COR), aboutit, malgré d’importantes grèves et manifestations syndicales, à reporter l’âge de départ à la retraite de 60 à 62 ans.

La réforme Macron-Delevoye : un projet à long terme de démantèlement de la protection sociale solidaire



La réforme « systémique » du système de retraites aujourd’hui engagée par le gouvernement à la suite du rapport Delevoye, lequel est aujourd’hui chargé de sa mise en œuvre, est un projet au long cours. Il fait partie, avec la refonte (c’est-à-dire en fait le démantèlement) du code du travail réalisée dès le début du quinquennat, des deux grandes réformes sur le terrain social mises en avant par E. Macron pendant la campagne présidentielle. En novlangue macronienne cela donne : « Notre projet, ce n’est pas de changer encore une fois tel ou tel paramètre du système de retraites(…). Il est de rétablir la confiance et de construire un système adapté aux parcours professionnels et de vie d’aujourd’hui et de demain. Il est de clarifier et de stabiliser les règles du jeu, une fois pour toutes, en mettant en place un système universel, juste, transparent et fiable, dans lequel chacun bénéficie exactement des mêmes droits ».

Finis donc les ajustements paramétriques réguliers qui nécessitent à chaque fois le vote d’une loi avec le risque de mobilisations sociales importantes. Il s’agit de remettre totalement et une fois pour toutes le système à plat, en le remplaçant par un système universel à points. Les salariés accumulent en cotisant pendant leur vie active un certain nombre de points qui donnent droit à un certain niveau de pension lors de leur départ en retraite. Mais par-delà l’apparente simplicité du système, présenté comme le seul qui soit équitable par les tenants de cette réforme, pointant du doigt au passage les « privilégiés » des régimes spéciaux1, l’objectif poursuivi est parfaitement clair, comme l’avouait dans un éclair de lucidité (ou de cynisme ?) F. Fillon en mars 2016 : « Le système par points, cela permet une chose qu’aucun homme politique n’avoue. Cela permet de baisser chaque année la valeur des points et donc de diminuer la valeur des pensions ».

Dans la vision néo-libérale de l’économie qui imprègne fortement le discours dominant2, les cotisations sociales qui financent les pensions de retraite, sont perçues comme des « charges sociales qui grèvent la compétitivité des entreprises », mais en réalité les profits et les dividendes des actionnaires. Il s’agit donc de limiter, et si possible faire décroître, la part de la richesse produite consacrée au financement des retraites. C’est ce que permet le système à points puisque, une fois la réforme mise en place, il suffira d’ajuster chaque année la valeur du point de façon à assurer l’équilibre du système au niveau souhaité.

 

 

 

 

 

 

 

Or l’une des règles de base de la réforme Delevoye consiste à plafonner à 14% du PIB, c’est-à-dire au niveau actuel, le financement des retraites. Cela constitue une rupture radicale avec le passé. En effet, comme le montre le graphique ci-dessus, entre 1960 et 2015 la part des plus de 65 ans est passée de 11,6% à 18,6%, tandis que celle du PIB consacrée aux retraites est dans le même temps passée de 5 à 14%. Et d’ici 2050, la part des plus de 65ans devrait encore augmenter de 7,5 points. Le gel à 14% du PIB entrainera donc automatiquement une diminution correspondante de la valeur du point si l’on veut équilibrer le système. Il ne restera alors plus au futur retraité que la « liberté » de choisir entre partir à la retraite au même âge qu’aujourd’hui, mais avec un montant diminué de sa pension, ou bien reculer son âge de départ à la retraite.



Le graphique ci-dessus montre l’effet qu’aurait la mise en œuvre d’une telle réforme sur l’âge de départ en retraite à taux plein pour une carrière commencée à 20 ans. Face cela, les arguments rabâchés par les libéraux et leurs relais médiatiques (« il est normal de travailler plus longtemps, puisque l’on vit plus longtemps ») ne tiennent pas. Car c’est précisément la diminution du temps de travail (par semaine et sur toute la carrière) qui explique, au moins en partie3, l’allongement de la durée de vie. Il apparaît donc que cette réforme porte le risque que l’âge de départ en retraite dépasse l’espérance de vie en bonne santé qui, après avoir longtemps augmenté, semble aujourd’hui stagner, voire régresser notamment pour des carrières impliquant une pénibilité du travail.

Enfin, si ce projet de réforme qui doit faire l’objet d’une loi votée à l’été 2020 (après les municipales !) et rentrer en application en 2025, ne remet pas en question le principe de répartition, il ouvre tout de même la voie aux systèmes de retraites par capitalisation. Tout d’abord, l’instauration du système à points donne l’illusion, accréditée par les discours officiels à travers le slogan « un euro cotisé donnera les mêmes droits », que la retraite serait une épargne individuelle accumulée pendant la vie active et que l’on retrouverait au moment du départ à la retraite, tendant ainsi à faire disparaître toute notion de solidarité et de partage des richesses.

Plus concrètement, le projet entend favoriser la capitalisation pour les hauts revenus (à partir de 120 000 euros par an). Ceux-ci pourront souscrire à une épargne retraite dopée par des avantages fiscaux, lesquels sont donc payés par tous les contribuables (loi Pacte d’avril 2019). Bref, une aubaine pour les banques et les assurances !

Pour un système de retraites véritablement solidaire.

D’autres solutions sont possibles et les marges de manœuvre existent

Au-delà des mobilisations sociales qui, on l’espère, peuvent faire reculer le projet gouvernemental, il convient de définir dès à présent une alternative politique claire et à long terme à ce projet, comme se propose de le faire la France insoumise dans les semaines à venir. Sans entrer dans le détail des mesures pouvant constituer une telle alternative, il est d’ores et déjà possible d’affirmer que la solution est à trouver non pas dans le rabotage des pensions auquel va nécessairement aboutir la réforme gouvernementale, mais bien comme nous allons le voir, du côté des ressources qu’il s’agit d’augmenter.

Dans son programme l’Avenir en commun, la France insoumise propose, sur la question des retraites, de :

  • restaurer le droit à la retraite à 60 ans à taux plein pour une durée de cotisation à 40 ans, l’espérance de vie en bonne santé étant de 63 ans ;

  • d’interdire les retraites inférieures au SMIC (réévalué à la hausse) pour une carrière complète ;

  • porter le minimum vieillesse à 1200 euros, c’est-à-dire au-dessus du seuil de pauvreté.

On ne peut bien évidemment éluder la question du financement de ces mesures. Et sur ce plan, la France insoumise n’a pas pour habitude de se dérober comme l’a montré le chiffrage précis et argumenté de son programme lors de l’élection présidentielle de 2017. Ce besoin de financement est à rechercher dans l’augmentation des ressources et plus précisément comme toujours dans la modification du partage de la richesse produite entre profits et salaires. Rappelons de ce point de vue un certain nombre de faits :

  • la part des profits a augmenté de 7 points de PIB depuis les années 80 au détriment de celles des salaires, les retraites, que l’on peut considérer comme du salaire différé, relevant de cette seconde catégorie ;

  • la France est la championne d’Europe des dividendes versés aux actionnaires : le nombre de jours de travail par an correspondant au versement de ce ces dividendes est passé de 9 jours dans la années 80 à 45 jours aujourd’hui ;

  • au-delà de cette tendance à long terme, les dernières mesures adoptées par Macron et sa majorité ont abouti à ce que les revenus des 0,1% les plus riches ont progressé de23 000 euros.

Pour financer les mesures ci-dessus et consolider ainsi le système de retraite par répartition, des marges de manœuvre substantielles peuvent alors être exploitées telles que par exemple :

  • L’augmentation de 1% des salaires qui provoque la rentrée de 2,5 Mds d’euros de cotisations sociales (et donc de retraite) supplémentaires, sans même qu’il soit besoin d’augmenter le taux de prélèvement de ces dernières.

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  • La création d’emplois induite par exemple par un grand plan d’investissement public en matière de transition écologique. On estime en effet que le retour à l’emploi de 100 000 chômeurs permet, toutes choses étant égales par ailleurs, de faire rentrer 1,3 Mds d’euros de cotisations supplémentaires.

  • La mise à contribution des revenus financiers des entreprises.

  • La hausse d’activité des femmes et l’égalité de salaires entre les hommes et les femmes.

 

1 qui, comme déjà indiqué, ne représentent que 3% de l’ensemble des retraités, de sorte que leur impact sur l’équilibre général du système est très limité.

2 abondamment relayé par la plupart des médias

3 Les progrès de la médecine y contribuent aussi bien évidemment, ce qui renvoie d’ailleurs à la nécessité de préserver le système de santé actuel.

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